农工党常德市委  杨鑫

（本文获湖南省政协优秀理论文章三等奖，常德市政协优秀理论文章二等奖。）

     中国共产党领导的多党合作和政治协商制度已经发展了60多年，取得了举世瞩目的成就，成为了中国特色社会主义民主政治制度的重要组成部分。中国特色政治协商制度在市县基层实际运行中为当地经济社会发展所作的不朽贡献，表明这一制度的巨大优越性和重大现实意义。我国政治协商制度在基层的运行轨迹也遵循着事物发展的一般规律：漫长、曲折、在矛盾冲突中呈螺旋上升趋势，在走出一个又一个的现实困境之中蓬勃发展，极大地调动了群众参与民主政治建设的智慧和热情。

    一、政治协商制度在基层运行中遭遇的困境

　　政治协商与党委、政府的要求、与各民主党派及社会各界的期望、与人民政治参与的积极性还存在差距，制约了协商功能和价值的充分发挥。主要表现在：

    （一）协商主体方面存在可优化性

　　一是协商主体地位存在不对等性。只有党委、政府与政协组织紧密配合，互相支持，同时做到工作主动，政治协商才能形成琴瑟和鸣、同步共振的局面，取得应有的效果。就制度层面而言，党政的主动性起决定作用，政协的主动性亦必不可少。但就实际操作而言，很多地方是党政被动、政协主动。党政主动要求把重要决策拿来协商的不多，政协主动要求党政进行协商的不少，有时甚至出现政协“自弹自唱”的状况，究其原因有来自党政和政协两个方面的因素。在党政方面，有的领导存在“虚无论”思想，认为政治协商只不过是走过场、搞形式，真正作用不大；有的存在“效率论”思想，认为处理改革过程中急、难、险、重的大事，必须果断、迅速作出决策，来不及也等不起协商。在政协方面，普遍存在“怕”的思想，怕协商频繁被视为越位、越权，怕提不出高质量、高水平的意见与建议损坏形象。

　　二是协商主体结构需要多元性。随着改革的深入，社会经济成分、组织形式、利益关系日益多样化，出现多元化的利益结构。而适应这种多元一体利益结构的政协组织在结构上仍有强化多元性的要求，特别体现为政协委员的构成精英化过于明显，阶层分布不均，代表性不强。首先，许多不断出现的新的社会阶层缺少代表他们利益的委员，相应的社会整合力度还跟不上其持续转型速度。其次，农民和一线工人身份的委员不多，“拉郎配”的情况不少，联系弱势群体的委员数量明显不足。

　　三是协商主体素质存在可提升性。质量是协商的生命。协商的质量含义包括：委员提案有质量，党政部门采纳落实有份量。目前，导致提案质量参差不齐的主要原因是委员履职能力参差不齐，履职所需的综合素质还要在协商实践中逐步提升。政治协商是具有技术含量的政治活动，委员的参政议政水平显得尤为重要，但目前政协委员推选产生制度从源头上影响了委员的参政议政能力。首先，被推选人参政议政能力难以考察，各界别推选委员时把焦点放在了结构、比例上，导致部分委员实际履职素质不高。其次，推选过程片面苛求精英化，很多地方把委员身份当成一种政治奖励，各行业的精英成为委员的主体。而这些精英中的很多人在本职工作的专业领域建树不少，而在履职必备的参政议政能力方面经验不足，“短板效应”明显。且许多精英本职工作繁忙与“兼职”协商存在现实冲突。此外，个别委员认识不到位影响了协商的质量。有的认为自己人微言轻，提了白提；有的临时一个题，缺乏责任意识和参政议政的自信心与严肃性。

　　（二）协商内容范围存在模糊性

　　尽管《政协章程》和中发〔2005〕5号《意见》等对协商的内容作了规定，但太宏观、太原则，基层操作难度较大。协商的内容在高层可称“大政方针、重大决策”，但对基层就需要讨论明确。如要协商某县经济方面的重要问题，就必须明确至少涉及多少人、多少钱、多少行业部门，达到什么样的标准才算重要问题，才需要协商；在“重大决策”方面，哪些部门颁发的哪些文件才算重要文件，才有必要协商；还有哪些属于重大人事安排、带全局性问题和群众关心问题的内涵和外延，基层政协要界定清楚。否则，就有可能出现该协商的没协商，不需协商的让大家费时费力的现象。

　　（三）协商程序保障存在的笼统性

　　政治协商是一个动态过程，需要一套完整、规范的程序来保障。由于长期以来重实体轻程序的思维惯性，导致政治协商中一些好的做法因缺乏科学、规范的程序而无法操作。虽然中央为此以下发《意见》的形式对协商程序进行了规定，各地也在积极探讨，但对基层来说仍过于笼统，亟需明确、量化的操作规定。

　　（四）协商成果转化存在局限性

　　“把协商纳入决策程序”的实施很大程度上缓解了政治协商随意性的问题，随后如何以制度化的方式转化运用协商成果的问题成为了协商式民主发展的瓶颈。很多协商中提出的大量宝贵意见和建议仅仅被作为情况通报和意见征求，局限在决策参考层面，学杂费了政治资源，究其原因主要是协商的意见缺乏法律约束力。李瑞环曾将政协的特点概括为16个字：说官亦官、说民亦民、亦官亦民、非官非民。政协组织具有国家机构的行政地位，但不具有国家机构的行政权力，这一特点在某种程度上有利于政协发挥自己的独特作用，但也明显制约了政协协商作用的发挥。政协组织的法律定位模糊导致了政协提案缺乏法律效力。尽管民主党派和各人民团体可以以个人、党派或专委会名义提出建议，而是否采纳，主要取决于各级党委、政府。党政的协商权力具有刚性和主导性，而民主党派和社会团体的协商权力具有柔性和被动性。更为严峻的是，有的党政领导把政治协商当成一项任务来应付，只重视是否协商，不重视协商结果的运用转化，这将严重影响协商的实效性。

    二、探索政治协商制度在基层有效运行的路径

    政治协商中，“协”是协作，“商”是商讨。因此要形成有质量的协商，就必须通过协作，才有可能商讨到点子上，评议到关键处。当前加强政治协商制度，可从如下路径出发：

    （一）发掘协商主体自身潜质

　　一是调动协商主体自觉意识。首先，党政领导应发挥主导作用。要有协商的愿望，能主动提出协商的要求和议题；要有开明的态度，能更大程度上接纳公众的观点，特别是善于倾听“和而不同”的声音；要及时处理协商的意见和建议。这就要切实改善党委对政协的领导方式，加强党政领导干部的民主教育，增强协商意识，将其列入公务员培训和党校学习的课程。其次，政协组织要克服“怕”的心理。政治协商是政协组织的首要职能，是份内之事。要以主人翁的姿态与对党和人民事业高度负责的精神，维护中心，服务大局，积极配合党委、政府搞好协商，帮助党政领导科学、民主决策。政协委员和工作者要防止“不出头、不找事、不争光”无为思想的干扰，以进取精神投入到工作中。

　　二是优化协商主体多元结构。要不断调整和充实委员结构与比例。及时把新的社会阶层人士和各方面的代表吸纳到人民政协中来，发挥政协组织在对社会力量整合和维护地方稳定发展方面的独特优势，发展民主与团结的“和合”文化。同时，要把握好委员推荐中“相对精英化”要求与社会公平的关系，如果片面苛求“精英化”易导致“精英”阶层发言过剩，而另一些阶层失语言的现象，要吸收占全国人口多数的工人和农民委员，因为这关系着弱势群体的利益表达。而整个人口素质和受教育程度的提高，也为他们成为协商主体提供了充分的可能性。

　　三是提高协商主体履职水平。首先，要完善委员推选制度。落实“在经济增长贡献较大、参政议政的水平较高的界别，其委员比例和人数应该相对多于其他界别”的要求，逐步调整精英邀请式的委员选拔制，加大委员在行业领域造诣基础上的综合素质的权重。其次，要提高委员履职素质。通过报告会、培训班、辅导讲座等形式，增强委员的协商主体意识，扩大知情范围，提高协商能力，引导他们在调查研究上下功夫。可尝试设置“专职委员”，要求至少具备专业化优势，有深入研究问题的能力；有职业化优势，能把主要精力投入政治协商；有活力优势，保持良好工作状态。

　　（二）明确协商议题涉及范围

　　首先，各地要明晰当地“重要决定、重大问题、重要文件、重要情况”的界定标准。按照“三在前、三在先”原则，对于需要协商的内容有哪些，由哪一层面及采取哪种形式进行协商等，做出明确而具体的规定。其次，要从当地实际出发，把矛盾最突出、任务最紧迫的问题优先列入协商内容，从而提高协商的针对性和有效性。如在全国参照执行的江西省政协明确的政治协商八大内容就是有益的范本，而在基层仍有细化的空间。

　　（三）规范协商过程操作程序

　　“如果完备的程序缺失，那么任何价值都无法实现或无法完全实现”，民主是程序化保障下的民主。当前完善协商程序的关键，是要制定具体、可行的程序并严格落实。要规范议题的形成程序，明确议题提出后在多长时间内经哪些组织讨论才能正式确定为协商议题。要规范准备程序，明确议题确定后，正式协商前，应提前多久通知委员，并提供相关资料，尤其是要明确协商准备时间、协商内容及相关材料的送达程序等。要规范意见表达程序，明确协商主体在内容、时间和形式上，如何确保协商的顺利进行和富有成效，尽量使参加协商的主体有平等表达意见的机会。要规范结果的公开程序，明确什么情况可以通过表决，什么情况必须搁置。

　　（四）促进协商成果转化落实

　　实效性是一切工作追求的最终目的，政治协商也不例外。首先，要建立保障机制。政治协商成果是广泛调研、充分协商和集体讨论的结晶，党政部门要从实行科学决策、发展社会主义民主的高度，加大对委员提案、政协社情民意信息的办理力度。建立促进协商成果转化运用的领导协调机制和四大家办公室之间的联络协作机制，健全发挥政治协商作用的保障机制，防止协商意见一提了之、领导批示一批了之等现象。其次，可赋予法律效力，实现人大议案与政协提案办理的统一化。人大制度和政协制度都是有中国特色社会主义民主政治制度的重要组成部分，选举和协商是我国民主的两种主要形式，人大代表和政协委员都在以国家民主所赋予的不同形式、手段和渠道参与国家决策过程，人大议案和政协提案都是人民利益和愿望的合法表达。因此可以尝试通过人大常委会与政协常委会建立起通畅、便利的，将政协提案转化为人大议案的机制，特别是要明确政协提案转化为人大议案的具体形式、途径，提高政协提案的政治与法律效力。